La procédure d’expropriation municipale

15 février 2013

La municipalité peut opter, selon ses besoins, à l’expropriation de servitudes ou l’acquisition en pleine propriété de tout ou partie d’un immeuble. De plus, préalablement à l’expropriation proprement dite, la municipalité peut, dans une phase de planification de son intervention municipale, requérir l’imposition d’un avis de réserve de l’immeuble en tout ou en partie. Cet avis de réserve ayant comme particularité de créer une prohibition d’effectuer toute construction, amélioration ou addition sur l’immeuble qui en fait l’objet, sauf les réparations1.

La décision d’exproprier est une décision discrétionnaire du Conseil municipal et demande une planification, et ce, compte tenu des enjeux monétaires importants pouvant être soulevés suite à l’exercice de ce pouvoir.

Cette décision de procéder par expropriation doit être clairement exprimée et détaillée afin d’aviser le propriétaire affecté des intentions de la municipalité envers son immeuble et doit décrire la fin municipale visée2.

Dans la planification de l’exercice de ce pouvoir d’expropriation, il est de mise d’obtenir, au préalable, une évaluation monétaire réaliste du coût d’acquisition. L’utilisation pure et simple de la valeur apparaissant au rôle d’évaluation municipale entraîne souvent une distorsion des enjeux monétaires réels.

En effet, comme la valeur au rôle d’évaluation est fixée en tenant «compte de l’état de l’unité d’évaluation et des conditions du marché immobilier tels qu’ils existent le 1er juillet du deuxième exercice financier qui précède le premier de ceux pour lesquels le rôle est fait»3 il existe, par le simple écoulement du temps entre cette date de référence et le moment où le corps public prend la décision d’exproprier, une évolution des valeurs en fonction de la fluctuation des marchés.

Mais encore plus important, le concept même de la valeur réelle utilisée en fiscalité municipale pour la confection du rôle d’évaluation n’est pas la base d’analyse de la détermination de l’indemnité d’expropriation découlant de l’acte municipal d’exproprier qui recherche une valeur au propriétaire.

Le Tribunal administratif du Québec, section des affaires immobilières, qui a la compétence de trancher les litiges relativement à l’indemnité d’expropriation a rappelé à maintes reprises ce qui suit :

«Une abondante jurisprudence a donc bien établi qu’en expropriation il faut écarter de la notion d’indemnité toute idée de prix et toute relation avec une compensation résultant d’un marché seulement. Cette juste indemnité doit permettre au justiciable exproprié de se procurer un bien qui lui donnera les mêmes rendements et bénéficies et qui le replacera, en autant que faire se peut, dans la même situation qu’avant l’expropriation. Ainsi, l’exproprié ne peut être considéré comme un vendeur ordinaire qui négocie comme il le souhaite son prix avec l’acheteur; il faut plutôt considérer que l’exproprié est un vendeur qui ne demande pas à vendre et à qui l’on achète malgré lui à un moment qu’il n’a pas choisi» 4
La Chambre de l’expropriation, l’ancêtre du Tribunal, a établi que «[p]artant de ce principe, il est donc clair que ce n’est pas la valeur marchande qui doit être recherchée en expropriation, mais la valeur au propriétaire, et que cette valeur marchande ne peut constituer une juste indemnité, n’étant que le plancher en deçà duquel l’indemnité n’aurait plus aucun sens».5

Cette indemnité d’expropriation comporte tant la valeur foncière de la partie de terrain requise que les dommages pouvant découler de cette expropriation. Ce dernier aspect mérite d’être quantifié au préalable afin que le conseil municipal puisse prendre une décision éclairée sur l’impact du geste qu’il entend poser.

De plus, cette identification sommaire des montants en jeu permettra à la municipalité de bien planifier la manière d’exprimer son intention d’exproprier. En effet, la municipalité peut décréter l’expropriation, soit par résolution, soit par règlement. Advenant que les sommes estimées à l’expropriation sont disponibles, la municipalité est donc libre d’utiliser la voie de la résolution pour décréter l’expropriation. Advenant le besoin d’obtenir un financement, la décision d’exproprier devra être intégrée à un règlement d’emprunt à cette fin.

La délimitation de l’emprise expropriée requiert l’obtention d’une description technique et d’un plan émanant d’un arpenteur-géomètre. Malgré la réforme cadastrale intervenue, il appert que l’article 39 de la Loi sur l’expropriation n’a pas été modifié et requiert que l’expropriant dépose, auprès du Tribunal administratif du Québec, un plan et une description de l’immeuble ou du droit réel immobilier à exproprier signés par l’arpenteur-géomètre. L’obtention de cette description technique et ce plan permettront également à la municipalité d’enclencher unilatéralement la constitution d’un lot distinct dans l’éventualité où l’expropriation scinde la propriété originale.6

Une fois la résolution décrétant l’expropriation adoptée et l’obtention de la description technique et du plan, la municipalité peut enclencher l’expropriation proprement dite par la signification d’un avis d’expropriation au propriétaire et à son enregistrement au bureau de la publicité des droits7.
Cette signification de l’avis d’expropriation marque le début d’un calendrier menant ultimement à la prise de possession de l’immeuble ou de la servitude par la municipalité.

Les administrations municipales doivent avoir en tête les étapes qui suivent ce point de départ pour bien planifier l’utilisation de ce pouvoir d’expropriation afin que les impératifs de ces étapes ne viennent pas en conflit avec le déroulement du projet municipal ou ne le retarde.

Suite à l’institution du recours en expropriation par l’avis d’expropriation, le propriétaire visé peut contester le droit de l’expropriant à l’expropriation au moyen d’une requête à la Cour supérieure dans les trente (30) jours de la signification8. Ce délai n’a pas été jugé de rigueur et peut donc être prorogé9.

Le dépôt d’une telle contestation suspend les autres étapes du processus d’expropriation jusqu’à jugement final sur ce débat. Cette contestation est jugée d’urgence vu ses effets. La municipalité peut également devant une telle contestation demander à la Cour supérieure l’autorisation de poursuivre les procédures d’expropriation s’il y a une urgence10.

Dans l’éventualité où il n’y a pas de contestation du droit à l’expropriation, la municipalité doit produire, au plus tard soixante (60) jours après la signification de l’avis d’expropriation, une offre détaillée indiquant la valeur qu’elle attribue à l’immeuble11. L’exproprié, dans le même délai, doit faire part de sa position monétaire par la voie d’une réclamation détaillée.

Afin de pouvoir revendiquer la prise de possession de l’immeuble visé par l’avis d’expropriation, la municipalité doit avoir préalablement versé au propriétaire une indemnité provisionnelle qui doit être d’au moins 70% de l’offre de l’expropriant ou, suivant le montant le plus élevé, d’au moins 70% de l’évaluation municipale de l’immeuble exproprié ou, dans le cas d’une expropriation portant sur une partie seulement de l’immeuble, de la partie correspondante de cette évaluation12. Lorsque l’expropriation visera une exploitation agricole, un commerce ou une industrie, la Loi sur l’expropriation impose que l’indemnité provisionnelle soit fixée sommairement par le Tribunal administratif du Québec13.

Dès lors, la municipalité aura accompli l’ensemble des gestes permettant de procéder à la signification et l’enregistrement de l’avis de transfert de propriété qui concrétise le processus d’acquisition du droit de propriété ou le démembrement de ce droit (ex. servitude).

La Loi sur l’expropriation encadre toutefois précisément le délai minimal qui doit s’écouler entre l’enregistrement de l’avis d’expropriation et l’avis de transfert de propriété. Ce délai varie en fonction du type d’expropriation.

Lorsque la municipalité requiert la pleine propriété d’un immeuble ou d’une partie de celui-ci, il doit s’être écoulé quatre-vingt-dix (90) jours après l’inscription de l’avis d’expropriation, à la condition que l’indemnité provisionnelle ait été versée, avant de pouvoir inscrire l’avis de transfert de propriété au registre foncier. La municipalité devant de plus indiquer une date de prise de possession qui doit être fixée au moins quinze (15) jours après la date d’enregistrement de l’avis de transfert de propriété afin de donner suffisamment de temps à l’exproprié pour libérer les lieux14.

Dans le cas de l’expropriation d’une servitude, une seule différence existe, à savoir qu’il doit s’être écoulé trente (30) jours et non quatre-vingt-dix (90) jours après l’inscription de l’avis d’expropriation pour pouvoir enregistrer l’avis de transfert de propriété.15

Lorsqu’il y a urgence, la municipalité peut s’adresser à la Cour pour qu’elle autorise le transfert de propriété avant l’expiration des délais ci-dessus mentionnés. Il est toutefois important de noter que la notion d’urgence a fait l’objet d’une interprétation restrictive par les tribunaux. A titre d’exemple, une telle demande a été refusée lorsque fondée sur l’argument du préjudice financier, la Cour concluant que s’il devait y avoir augmentation de coûts du seul fait de l’écoulement du temps, ceci ne constitue pas une situation d’urgence en soi, mais résulte d’un délai découlant de la gestion municipale16.

L’enregistrement de l’avis de transfert de propriété avec mention de la date de prise de possession marque la fin du processus proprement dite d’acquisition des droits sous-jacents à l’expropriation. Il demeure alors uniquement, à défaut d’entente entre les parties, de procéder à une audition devant le Tribunal administratif du Québec aux fins de déterminer l’indemnité d’expropriation.

En conclusion de cette revue de la procédure d’imposition d’un avis d’expropriation, rappelons qu’outre certains cas exceptionnels où l’urgence d’agir permettra d’être autorisé à déroger aux délais prescrits à la Loi sur l’expropriation, une municipalité doit compter un minimum de cent cinq (105) jours pour devenir propriétaire en pleine propriété d’un immeuble ou partie d’immeuble afin de pouvoir y réaliser des travaux et quarante-cinq (45) jours dans le cas d’une servitude.

Une meilleure connaissance de ces délais par les municipalités permettra, nous l’espérons, de mieux planifier leurs interventions.

1Article 69 de la Loi sur l’expropriation, L.R.Q., c. E-24. (ci-après L.E.)
2Article 40 L.E.
3Article 46 de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., c. F-2.1
4P.G.Q. (Ministre des Transports) c. Dion, 2012 QCTAQ 06656, par. 14.
5Ville de Charlesbourg c. Richard Desrochers, C.Q., Chambre de l’expropriation, Jean-Marie Dusseault j.c.q., 14 mars 1991, confirmée par la Cour d’appel ( J.E. 96-1086 ).
6Article 3042 Code civil du Québec
7Articles 40 et 40.1 L.E.
8Article 44 L.E.
9Ville de Laval c. Lapointe, 500-09-001113-877, 12 avril 1988.
100Article 44.1 L.E.
<11/sup>Articles 46 et 48 L.E.
12Article 53.11 L.E.
13Article 53.12 L.E.
14Il est à noter que l’exproprié peut demander de retarder la prise de possession lorsqu’il existe des motifs graves et s’il n’y a pas, pour l’expropriant, une urgence de nature telle que tout retard dans la prise de possession entraîne pour lui un préjudice sérieux (article 53.14 L.E.)
15Articles 53.2 et 53.3 L.E.
16Granby (Ville de) c. Gestion CGLR Ltée, 2008 QCCS 2745