La possibilité pour une municipalité de ne pas tenir compte d’une demande d’accès à l’information lors d’abus

24 août 2020

Bien qu’essentielles à la vie démocratique et permettant aux citoyens d’assurer la transparence et l’imputabilité des administrations municipales, les demandes d’accès à l’information peuvent s’avérer complexes à gérer, et ce, d’autant plus lorsque certaines demandes présentent un caractère abusif. Que faire lorsque les demandes d’accès ressemblent davantage à une partie de pêche ou à une vendetta qu’à une démarche légitime ?

En vertu de l’article 137.1 de Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (ci-après la « Loi sur l’accès »), une municipalité peut être autorisée par la Commission d’accès à l’information (ci-après la « CAI ») à ne pas tenir compte de demandes d’accès qui sont manifestement abusives. Ces demandes sont celles qui, par leur nombre, leur caractère répétitif, leur caractère systématique ou dont le traitement serait susceptible de nuire sérieusement aux activités de la municipalité, sont manifestement abusives eu égard à la capacité de la ville de les traiter dans les délais impartis par la Loi sur l’accès. En conséquence, si autorisée par la CAI, la municipalité pourra éviter de donner suite à la demande d’accès. Cette disposition vise à éviter qu’un individu ou un groupe d’individus paralyse le déroulement normal des activités de la municipalité visée par cette demande.

Le présent article a pour but d’effectuer un survol des critères énumérés à l’article 137.1 de la Loi sur l’accès et des raisons pour lesquelles une municipalité pourrait décider de demander à la CAI de l’autoriser à ne pas traiter une ou des demandes d’accès.

Principes généraux

D’emblée, tel que le rappelle la CAI dans la décision Commission scolaire Sir-Wilfrid-Laurier c. S.C., l’objectif de l’article 137.1 de la Loi sur l’accès n’est pas de faire le procès du comportement d’un citoyen qui formule des demandes d’accès. En effet, cet article vise plutôt à « préserver le fragile équilibre entre l’accès par toute personne aux documents détenus par un organisme public et l’exercice raisonnable de ce droit légitime »1.

Le nombre et le caractère répétitif

Il importe que la municipalité évalue sérieusement le nombre de documents devant être traité et cette dernière doit estimer le temps requis pour ce faire. À titre d’exemple, la nécessité de rechercher plus de 1000 documents et la tâche estimée à plus de 300 heures de travail, alors que les effectifs de la ville sont réduits2, militent en faveur d’une décision de la CAI accueillant la demande de la municipalité de ne pas tenir compte de la demande d’accès.

En outre, des demandes similaires ou concernant des documents similaires seront considérées répétitives et auront un caractère abusif. En effet, un citoyen se doit de suivre la procédure établie par la Loi sur l’accès, soit de présenter une demande de révision à la CAI, lorsqu’insatisfait de la réponse d’une municipalité. En effet, tel que souligné par la Commission d’accès dans la décision Ville de St-Adèle c. M.L :

«(…) le caractère répétitif des demandes réfère à leur degré de récurrence concernant le même sujet; des demandes sont répétitives si elles sont réitérées de nouveau, si on refait la ou les mêmes demandes d’accès à des documents3

Conséquemment, les citoyens ne peuvent réitérer de façon insistante des demandes similaires, au risque d’utiliser inutilement les ressources de la municipalité.

Le caractère systématique

L’abus découlant du caractère « systématique » d’une demande vise notamment à éviter qu’une personne formule des demandes par le biais d’un tiers. La CAI a récemment réitéré que le caractère systématique des demandes d’accès doit traduire une hiérarchie d’intention de la part du demandeur. Effectivement, l’ensemble des faits doit révéler un système, soit une « organisation d’éléments combinés en vue de la réalisation d’un objectif spécifique ».4

À titre d’exemple, dans la décision Municipalité Rivière-au-Tonnerre c. G.R., l’intimé s’est associé avec deux autres personnes au sein d’un comité de citoyens afin de formuler des demandes d’accès à l’information5. La preuve démontrait une action commune et concertée. La CAI a retenu que la demande d’accès de l’intimé, prise isolément, n’a pas un caractère abusif par le nombre de documents requis ou par son caractère répétitif ou systématique. Toutefois, l’action concertée de l’intimé et des deux autres demandeurs d’information constituait un abus. La municipalité a donc été autorisée à ne pas tenir compte de la demande d’accès de l’intimé.

La possibilité de nuire aux activités de la ville

En outre, la taille d’une municipalité influe directement sur le caractère abusif des demandes formulées : les petites municipalités, lesquelles ne disposent pas des mêmes ressources financières et humaines, ne pourront répondre à certaines demandes vu le peu d’effectifs dont elles disposent. La municipalité doit à cet égard démontrer que la demande d’accès entraine une dépense exorbitante des fonds publics et la perturbation de ses activités courantes. Ainsi, selon la CAI, une municipalité ne pourrait devoir s’adjoindre de bénévoles afin de répondre aux multiples demandes d’accès formulées par une citoyenne6.

De plus, certains facteurs ayant un caractère temporaire, tels que le départ de nombreux employés dédiés au traitement des demandes d’accès, peuvent contribuer à justifier de ne pas tenir compte de certaines demandes d’accès dans les circonstances précises auxquelles fait alors face la municipalité.

En conclusion, à la lecture du premier alinéa de l’article 137.1 Loi sur l’accès, il apparait que celui-ci vise à dispenser ou à exempter une municipalité de traiter et de répondre à des demandes d’accès qui, en raison de leur nombre, de leur caractère répétitif ou systématique, ont l’effet de paralyser les activités de la municipalité. En terminant, cet article doit être interprété de façon restrictive afin d’éviter de brimer injustement les droits des citoyens7.

** L’article a été préparé en collaboration avec Gabrielle Chaput, stagiaire au sein de notre cabinet.


1 Commission scolaire Sir-Wilfrid-Laurier c. S.C., 2017 QCCAI 68

2 Ville de Longueuil c. Coursol, 2019 QCCAI 45

3 Ville de Ste-Adèle c. M.L., 2017 QCCAI 27, par.41.

4 Ville de Ste-Adèle c. M.L., 2017 QCCAI 27, para. 42.

5 Rivière-au-Tonnerre (Municipalité de) c. G.R., 2013 QCCAI 286, 25–32, 34–36, 39–44.

6 Ville de Hudson c. Sanderson, 2019 QCCAI 379

7 DUPLESSI, Yvon, Les demandes d’accès manifestement abusives, dans Développements récents en droit municipal 2008, par. 5.